Un reportaje de la revista «Der Spiegel» del 15 de noviembre de 1992 muestra el horror generalizado de la época cuando se hizo evidente que se alcanzaría la cifra de los dos billones de marcos en los próximos años. A imagen y semejanza del entonces ministro de Finanzas Theo Waigel, el titular decía: «El perdedor». Hasta entonces, la política presupuestaria había seguido el principio no escrito de que la deuda debía ser reembolsable en una generación. En ese momento estaba claro que varias generaciones trabajarían para pagar esta carga de deuda.
Límites de la deuda políica
Sin embargo, un mes después 543 miembros del Bundestag alemán votaron a favor de la ratificación del Tratado de Maastricht. Solo se registraron 17 votos en contra y ocho
abstenciones. El Tratado fue la base de la Unión Económica y Monetaria Europea, y supuso la abolición del marco alemán. «Hemos conseguido que la futura moneda europea tenga una base segura de estabilidad», subrayó el entonces canciller Helmut Kohl en esta histórica reunión.
De hecho, a instancias de Alemania, el apartado 2 del artículo 104 c del Tratado de Maastricht, junto con el artículo 1 del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, estipuló que se aplicaría un límite del 3% del PIB a la nueva deuda y del 60% del PIB a la deuda pública total.
Hoy en día, esta normativa parece una reliquia de tiempos pasados. Casi 30 años después, ambos objetivos han perdido su importancia. Con el tiempo se hizo cada vez más evidente que se trataba de objetivos con una motivación puramente política y sin justificación científica. Además, nunca se castigaron las infracciones de la norma.
La carga de los intereses
En contraste con esos techos políticos, el tipo de interés se consideraba el límite natural de la deuda, al menos en una época en la que el banco central todavía permitía tipos de interés significativos. El ejemplo de Italia muestra cómo funcionaba.
Allí, la lira se había depreciado mucho desde mediados de la década de 1970. Mientras que a principios de 1973 un marco alemán costaba menos de 200 liras, en 1995 superaba a veces las 1.200 liras. El país se vio muy afectado por la crisis del petróleo a mediados de los setenta. Entonces se elaboraron paquetes de estímulo cada vez más grandes, lo que hizo aumentar la deuda alcanzando casi el 60% del PIB a finales de 1979. La inflación en estos años fue superior al 10%; en su punto álgido, en 1980, los precios al consumo subieron hasta un 21%. Esto llevó a la Banca d’ Italia a adoptar una política monetaria restrictiva para contener las expectativas de inflación. Esto, a su vez, se pagó con elevados tipos de interés, de modo que la deuda pública siguió aumentando frente a unos tipos de interés reales claramente positivos. En 1992, año del Tratado de Maastricht, alcanzó el equivalente a 934.000 millones de euros, es decir, casi el 113% del PIB. Incluso tras la especulación masiva de los fondos de cobertura, el país tuvo que abandonar el predecesor del euro, el SME (Sistema Monetario Europeo) en 1992, y la lira se depreció un 40% frente al marco en los años siguientes. Al principio, la adhesión al euro parecía cada vez más improbable.
Por lo tanto, se inició una dura fase de consolidación, en la que una moneda mucho más débil ayudó inicialmente a las exportaciones. Además, en 1992 se decidió el fin de
la «Scala Mobile». Hasta entonces, los salarios de los trabajadores italianos se ajustaban automáticamente sobre la base de una fórmula fija vinculada a la inflación. La espiral
salarial resultante había sido uno de los principales motores de la inflación. Además, Italia consiguió situar su déficit por debajo del 3% en 1997. Al alcanzar el objetivo del 3%, Italia fue readmitida en el SME y adoptó el euro en 1999. Desde su entrada en el euro, los políticos italianos han realizado una gestión más responsable que cualquiera de los otros 19 países de la zona euro, al menos en lo que respecta al saldo presupuestario antes de intereses (saldo primario). Entre 2000 y 2020, el país logró un superávit primario en 18 años.
En comparación, Alemania solo lo consiguió en 13 años. Sin embargo, el balance se pone muy en negativo en cuanto se incluye la carga de los intereses. Italia no ha sido capaz de cerrar ni un solo año de este milenio con un saldo presupuestario globalmente positivo. La deuda total era simplemente demasiado alta. Por ejemplo, en el año 2000 se pagaron unos 76.000 millones de euros en intereses, lo que representa el 6,1% del PIB. Esta carga de intereses ha desempeñado un papel importante en la duplicación de la deuda nacional hasta alcanzar unos 2,6 billones de euros a finales de 2020.
De la consolación al crecimiento
«No hay [...] consolidación (fiscal) sin crecimiento; pero tampoco hay crecimiento sostenible sin finanzas públicas sólidas. No se puede tener una cosa sin la otra». Esta sentencia (doctrinal) fue formulada por Hans Eichel el 7 de septiembre de 2004, que había pasado al frente del Ministerio de Finanzas tras la reelección del gobierno de Gerhard Schröder (SPD) en 2002.
Las palabras de Eichel vienen precedidas de años críticos para la economía alemana. En 2002 y 2003, la producción económica de Alemania disminuyó ligeramente y el presupuesto nacional registró déficits de menos 3,9 y menos 3,7% del PIB, respectivamente. Se introdujeron audaces reformas del mercado laboral que mejoraron la competitividad de la economía alemana en la comparación internacional.
Esto también ayudó a las finanzas públicas. En 2005, por ejemplo, la ratio de deuda pública en Alemania alcanzó su máximo provisional con el 67% del PIB. A partir de entonces, disminuyó hasta el estallido de la crisis financiera, pero volvió a alcanzar un máximo en 2010 con un 82% del PIB, gracias a los programas de ayuda estatales. Posteriormente, el Gobierno de Merkel (CDU) continuó el modelo de consolidación de Eichel con un crecimiento moderado y pudo reducir la ratio de deuda al 59% del PIB en 2019 con la ayuda del freno de la deuda. Se evitó sistemáticamente la obtención de nuevos préstamos y, sobre todo, el crecimiento económico positivo contribuyó a reducir el coeficiente de deuda pública.
Salir de la deuda
El modelo para la nueva estrategia presupuestaria de Eichel puede haber sido la consolidación de las finanzas públicas en EE. UU. en los años de la posguerra. En ese momento, la Reserva Federal estadounidense aplicó un control de la rentabilidad de los bonos del gobierno estadounidense a largo y corto plazo: fijó unos límites máximos de tipos de interés del 2,5% y del 0,375% para algunos años. Al mismo tiempo, la economía creció un 6% anual en los 20 años posteriores al final de la guerra.
La ratio de deuda se redujo así del 119% del PIB en 1946 al 43% a finales de 1965, aunque el nivel absoluto de la deuda pública aumentó durante el mismo periodo.
Si bien este ejemplo histórico es alentador, lamentablemente la situación actual en el mundo desarrollado es diferente. Así, se pudieron registrar muchos «ligeros» aumentos de
prosperidad en aquella época, porque la sociedad de entonces no estaba saturada. Además, la población estadounidense creció casi un 39% entre 1945 y 1965. Para lograr
una reducción igualmente elevada de la ratio de deuda en el futuro, sería necesario un crecimiento muy elevado, que solo parece alcanzable mediante un aumento enorme de la productividad del trabajo.
En el futuro, es probable que estos esfuerzos sean mucho más difíciles. Esto se debe a que se espera que las cargas de una sociedad que envejece sigan aumentando en todo
el mundo. Por ejemplo, la Administración de la Seguridad Social de EE. UU. prevé que para 2035 se habrán agotado las reservas de los «fondos fiduciarios del OASDI», que se utilizan para pagar las pensiones de jubilación, supervivencia e invalidez. Al final de la década, los pagos de las pensiones superarían los ingresos en más de 200.000 millones de dólares anuales.
Dado que los futuros beneficiarios tienen derecho legal a sus pensiones, el gobierno estadounidense podría cubrir este vacío, como ha ocurrido en Alemania durante muchos
años. Solo el año pasado, el fondo de pensiones de este país recibió una subvención de más de 100.000 millones de euros del gobierno federal; con un presupuesto total de 357.000 millones de euros en 2019.
Perfeccionamiento de las sostenibilidad de la deuda
Por eso hay que encontrar soluciones alternativas cuando los gobiernos son incapaces de poner en marcha reformas que mejoren la productividad, y el gasto público persistentemente elevado se traduce en unos resultados económicos estancados en gran medida. Luego está el caso de Japón, el país con la mayor deuda nacional del mundo. Allí, se resuelve el problema de la escalada de la deuda nacional sin resolverlo. La deuda pública de Japón ha pasado del 64% del PIB en 1990 a más del 260% en el año del coronavirus 2020.
Para ello, el Banco de Japón (BoJ) ha abierto repetidamente nuevos caminos en la política monetaria. Ya en 1999, el Banco de Japón bajó los tipos de interés oficiales al 0%, puso en marcha un experimento de política monetaria sin precedentes en marzo de 2001 con la compra de bonos del Estado de amplia base más conocida hoy como «expansión cuantitativa» y ha estado dirigiendo la curva de tipos de interés de Japón desde septiembre de 2016. Como parte de su control de la curva de tipos de interés, adquiere cantidades ilimitadas de bonos del Estado japonés a 10 años según sea necesario para mantener sus rentabilidades en torno al nivel del 0%. Como resultado, el Banco de Japón tenía en sus balance bonos del Estado por valor de 536 billones de yenes (algo más de 4 billones de euros) a finales de 2020, una cantidad que supera el PIB japonés del año pasado. Aunque la deuda pública se ha duplicado con creces desde el año 2000, la carga de intereses ha disminuido.
Japón sigue yendo un paso más allá que otros países: Desde el año 2000, las nuevas emisiones de bonos del Estado han representado al menos el 30% de los ingresos públicos de cada año, una cantidad muy superior a la necesaria para el servicio de la deuda. Debido a la pandemia, la emisión de bonos en el año fiscal 2020 (del 1 de abril de 2020 al 31 de marzo de 2021) supuso en realidad más del 60%.
Por ejemplo, el Ministerio de Finanzas japonés tiene previsto gastar 107 billones de yenes (unos 800.000 millones de euros) en el año fiscal 2021 de los que un 14% se destinará al pago de la deuda. Sin embargo, unos 44 billones de yenes, es decir, el 41% del presupuesto, se refinanciarán mediante la emisión de bonos. En términos netos, por tanto, está previsto que más de una cuarta parte del gasto presupuestario se financie mediante la emisión de nueva deuda.
El ejemplo japonés es visto actualmente por algunos como una especie de escaparate para resolver todos los problemas de deuda del mundo. En este mundo de tipos de interés cero, parece que no hay (casi) ningún límite a la actividad económica financiada por la deuda, ya que la carga de los intereses ya no se aplica.
Nuevos límites al endeudamiento
La idea de que la deuda pública tenga que ser reembolsada no tiene por qué ser respetada a la vista de la experiencia histórica. Sin embargo, no hay una probabilidad especialmente alta de que al menos las ratios de deuda se reduzcan (puedan reducirse) a niveles significativamente más bajos en un futuro previsible. En las economías desarrolladas no se vislumbra un milagro económico como el de EE. UU. en los años de posguerra.
El ejemplo japonés puede inspirar (un poco) de esperanza en este momento. Incluso si aumentáramos las ratios de deuda pública mundial hasta un nivel «japonés» del 250% del PIB, la carga de intereses no nos perjudicaría ante los tipos de interés cero y negativos. A partir de ahora, un crecimiento económico nominal medio del 2% anual sería suficiente para evitar que la ratio de deuda de un gobierno siga aumentando a pesar de un déficit presupuestario anual del 4,9% del PIB. Al igual que en Japón, los tipos de interés tendrían que seguir siendo bajos y habría que asegurarse de que la demanda de bonos continuara.
El ejemplo también muestra que a pesar de las intervenciones políticas (monetarias) extremas y de décadas en el mercado, un sistema financiero y monetario no tiene por qué colapsar. Así que «seguir como siempre» no tiene por qué conducir al desastre. Sin embargo desde el punto de vista de la generación más joven, el mejor escenario es luchar por las reformas económicas, para promover el crecimiento y la inversión en el futuro, con un regreso a las finanzas públicas sólidas