Los préstamos conjuntos de la UE ya empujan a la Unión hacia una centralización fiscal mayor de la que muchos votantes aprobaron jamás. Pero ese debate palidece en comparación con lo que casi se normalizó a continuación: socavar los fundamentos jurídicos del sistema financiero europeo manipulando el tratamiento de los activos soberanos depositados en Euroclear. Eso no solo habría sido controvertido, sino también corrosivo.
Sin embargo, incluso sin cruzar esa línea final, la UE ya ha cruzado otra: tratar los Tratados como opcionales cuando aumenta la presión política.
Socavar el Estado de derecho
Mientras se prolongan las conversaciones de paz en torno a Ucrania, la UE ha reescrito discretamente sus propias normas de toma de decisiones. El Consejo acordó prorrogar la congelación de los activos rusos por mayoría cualificada, sustituyendo el requisito de unanimidad que siempre se ha aplicado a las medidas relacionadas con las sanciones.
Este cambio de procedimiento no es una nota técnica al margen. Se ha pasado por alto a Hungría y Eslovaquia. Se ha excluido al Parlamento Europeo. Y se ha eludido de facto el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común, diseñado precisamente para evitar este tipo de maniobras.
El papel de Bélgica como sede de Euroclear, que posee la mayor parte de los activos congelados, se presenta a menudo como la cuestión central. No lo es. El verdadero problema radica en otra parte: la deliberada ampliación de la legislación de la UE más allá de sus límites, con el consentimiento de los Estados miembros que saben lo que hacen.
El artículo 122 como tapadera legal
Para justificar este cambio, la Comisión Europea recurrió al artículo 122 del TFUE, argumentando que una «emergencia económica» requería una acción urgente. Este artículo existe para hacer frente a las crisis de suministro, en particular en el ámbito de la energía, y no para llevar a cabo una política exterior de forma sigilosa, con los Estados miembros de la UE siguiendo su ejemplo.
La afirmación de la Comisión de que es necesario impedir que los fondos vuelvan a Rusia para proteger la economía de la UE puede parecer plausible a primera vista. Desde el punto de vista jurídico, es muy problemática.
Como han señalado los juristas, la congelación de las reservas soberanas de un tercer país es una medida restrictiva de política exterior, regulada por el artículo 215 del TFUE, que exige explícitamente la unanimidad. El artículo 122 simplemente no está diseñado para este fin.
Por eso es tan controvertido. Y por eso todos los implicados sabían exactamente lo que estaban haciendo.
Bélgica acabó aceptando la medida, no por convicción, sino por instinto de supervivencia. Si la Comisión logra posteriormente aprovechar estos activos, un solo veto de otro Estado miembro podría exponer a Bélgica a enormes riesgos financieros y jurídicos. El primer ministro De Wever advirtió explícitamente de ello.
Este patrón es familiar. El Tribunal Constitucional alemán lanzó alarmas similares sobre el uso del artículo 122 para el Fondo de Recuperación Covid en 2022. El Tribunal de Cuentas de la UE se hizo eco posteriormente de esas preocupaciones. Nada de esto detuvo la maquinaria.
Jean-Claude Juncker capturó una vez a la perfección la mentalidad de Bruselas: «Cuando las cosas se ponen serias, hay que mentir». Las acusaciones de «Rechtsbruch» fueron descartadas durante la crisis del euro. Hoy vuelven a ser ignoradas. Como era de esperar, el propio tribunal de la UE muestra poco interés en intervenir.
Deuda europea conjunta
Para el plan de la Comisión de utilizar los activos rusos congelados como garantía para un préstamo a Ucrania —el llamado enfoque de «reparaciones»—, se propuso el artículo 212 del TFUE como base jurídica, que es más clara. Sin embargo, desde el punto de vista político, el plan fue finalmente rechazado en la cumbre de la UE.
Bélgica había mostrado una apertura condicional, pero solo si otros Estados miembros proporcionaban garantías bilaterales explícitas. Alemania estaba dispuesta. La mayoría de los demás no. La opción alternativa de Bélgica. La alineación de Italia con Bélgica finalmente dio lugar al acuerdo de optar por la deuda europea conjunta.
El nuevo enfoque evita erosionar el Estado de derecho, evita poner a Bélgica en peligro legal y evita enviar una señal global de que Europa ya no es un lugar seguro para depositar activos soberanos. No es casualidad que los bancos centrales no occidentales hayan estado acumulando oro desde que se congelaron los activos rusos en 2022. Conlleva riesgos, al igual que la deuda europea conjunta, pero, por primera vez, hay países que disfrutan de una cláusula de exclusión voluntaria. Se trata de un precedente que podría volver a explotarse en el futuro, reduciendo en cierta medida el riesgo de la deuda conjunta europea.
Las sanciones fracasan
El verdadero desacuerdo en Europa no es sobre si apoyar a Ucrania, sino sobre qué herramientas son realmente útiles.
La ayuda financiera y militar ha marcado una diferencia tangible. Ucrania ha mantenido a raya a Rusia sin desencadenar un conflicto directo entre la OTAN y Rusia. Los países que más contribuyen son los más cercanos geográficamente a Rusia, lo que refleja el apoyo democrático moldeado por la historia y la proximidad.
Las sanciones cuentan una historia muy diferente.
A pesar de los 19 paquetes de sanciones de la UE, el rublo ruso se ha disparado este año y ahora cotiza cerca de su máximo en tres años. Sí, el presupuesto de Rusia está bajo presión, pero el gasto bélico sigue siendo la máxima prioridad de Putin. Las sanciones rara vez cambian ese cálculo.
La desviación del comercio ha florecido. Los Estados de Asia Central se han convertido en centros de tránsito. Turquía, aliada de la OTAN, es ahora uno de los mayores compradores de combustibles fósiles rusos. El patrón es familiar tras décadas de sanciones en otros lugares: la población sufre, los regímenes se adaptan y los resultados geopolíticos apenas cambian.
Agathe Demarais documenta esta dinámica en Backfire, mostrando cómo las sanciones modernas incentivan la elusión y la innovación en lugar del cumplimiento. Rusia simplemente está siguiendo el guion.
¿Más sanciones, esta vez sobre los fertilizantes?
Pocos ejemplos ilustran tan claramente el efecto contraproducente de las sanciones como el de los fertilizantes.
Antes de la invasión, Europa operaba alrededor de 120 plantas de fertilizantes, que cubrían aproximadamente el 70 % de la demanda de nitrógeno. Muchas dependían del gas o el amoníaco rusos. Cuando se interrumpió el flujo de gas por gasoducto y los precios se dispararon, la producción de fertilizantes de la UE se desplomó en torno a un 70 %. Desde entonces, solo se ha recuperado aproximadamente la mitad de esa capacidad.
La consecuencia es perversa, pero innegable: Europa importa ahora más fertilizantes rusos para determinados productos que antes de la guerra.
A pesar de ello, hay llamamientos para sancionar los fertilizantes. Sin embargo, esto ignora el daño ya causado. En marzo de 2022, la incertidumbre obligó a EuroChem a cerrar su planta de Amberes, dejando sin trabajo a casi 400 trabajadores y paralizando las cadenas de suministro vinculadas a BASF. Las autoridades belgas tardaron meses en confirmar que la empresa no había sido sancionada.
Los agricultores serían los más afectados por nuevas restricciones. Los fertilizantes representan entre el 15 % y el 30 % de sus costes de producción. Tras años de aumento de los gastos y caída de los precios, las protestas de los agricultores paralizaron las capitales europeas en 2024. Bruselas sabe que volver a interrumpir el suministro de fertilizantes supone el riesgo de otra explosión política, que ya se está gestando, con decenas de miles de agricultores que se espera que protesten esta semana.
The Economist señala que la razón por la que la UE aún no ha impuesto sanciones a las importaciones de fertilizantes se debe «en gran medida a sus agricultores, que se encuentran en una situación difícil. Los fertilizantes constituyen entre el 15 % y el 30 % de sus costes de producción. Estos costes aumentaron significativamente entre 2020 y 2025 debido a la pandemia de covid y a las guerras en Ucrania y Oriente Medio. Mientras tanto, los precios de los cereales y los productos agrícolas han caído. En 2024, los agricultores protestaron conduciendo convoyes de tractores a varias capitales europeas, incluida Bruselas. La UE teme que interrumpir el suministro de fertilizantes la exponga de nuevo a su ira».
Dado que 10 000 agricultores se manifestaron en Bruselas durante la cumbre de la UE, las sanciones adicionales sobre los fertilizantes pueden no hacerlos precisamente más felices, sobre todo porque la UE se embarcaría en ello sin habilitar la producción europea de fertilizantes. Para ello, no solo es necesario reducir drásticamente los precios de la energía en la UE, lo que requiere eliminar gran parte de la política climática de la UE, en particular el régimen de impuestos climáticos ETS. The Economist señala que, en este momento, «los inversores se muestran reacios a respaldar una mayor producción europea, en parte debido a las costosas normas medioambientales de la UE». Por lo tanto, utilizar la motosierra de la desregulación es un requisito previo imprescindible para hacerlo de forma responsable.
Sustituir los fertilizantes rusos tampoco es sencillo. Las importaciones procedentes de Egipto o Argelia se encarecerán cuando entre en vigor el mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono (CBAM) de la UE. Los grupos de presión de los agricultores advierten de que el CBAM aumentará los costes y la incertidumbre precisamente en el peor momento.
En este caso, la política climática de la UE socava activamente tanto la política de sanciones como la estabilidad agrícola. Los inversores dudan en respaldar la producción europea de fertilizantes porque la energía sigue siendo cara y las normas medioambientales son estrictas. Sin una energía más barata y una desregulación seria, sancionar los fertilizantes sería una imprudencia.
Un paso en la dirección correcta
Europa proclama su compromiso con el Estado de derecho, pero considera debilitarlo cuando las decisiones se vuelven incómodas. Intensifica las sanciones que no funcionan, mientras que duda en apoyar las que sí lo hacen. Centraliza la autoridad mientras erosiona la confianza, tanto dentro de la Unión como fuera de ella. Al menos, la decisión de evitar la confiscación de los activos del Banco Central es un paso en la dirección correcta.