Una parte importante de los fondos Next Generation EU están destinados a la mejora de la movilidad sostenible. En España, en concreto, la lista de los mayores perceptores de estos fondos está encabezada por ADIF, con más de 2.500 millones de euros, y el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana con 307 millones de euros–. Las fuertes inversiones previstas deberían contribuir a que nuestro país se asiente como una de las naciones con mejores infraestructuras de transporte a nivel mundial. Actualmente, España es el segundo país del mundo con la red más extensa de vías para trenes alta velocidad, el tercero con más autopistas y autovías y, además, disponemos de 48 aeropuertos. Sin embargo, pese a las políticas de nuestros Gobiernos que han buscado fomentar el aprovechamiento de estas infraestructuras, no se ha logrado transformar esta situación en una clara ventaja competitiva para el país. Por ello, el Consejo General de Economistas (CGE) y la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) han celebrado hoy una sesión titulada Infraestructuras del transporte: desarrollo actual y posibilidades de futuro con el objeto de analizar en profundidad las distintas variables, tanto cuantitativas como cualitativas, que hacen que estemos en esta tesitura, e intentar aportar ideas para su mejora.
Esta sesión constituye la quinta de un total de seis que se engloban en un ciclo organizado conjuntamente por ambas entidades bajo la denominación “Encuentros FEDEA-CGE sobre cuestiones estructurales de la economía española en el que se trata de aportar una visión rigurosa sobre algunas cuestiones de especial importancia para el buen desempeño de la economía española a medio y largo plazo.
La presentación de la sesión ha corrido a cargo del presidente del CGE, Valentín Pich, y del director ejecutivo de Fedea, Ángel de la Fuente, y en ella han intervenido el catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria e investigador asociado de Fedea, Ginés de Rus, y la catedrática de Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de Barcelona e investigadora del Instituto de Economía de Barcelona (IEB), Anna Matas.
En la apertura del acto, Valentín Pich, ha señalado que “nuestro país dispone de una de las redes de infraestructuras del transporte más importantes del mundo; esto está muy bien, pero cabría preguntarse si todas estas infraestructuras son realmente eficientes y si están mejorando nuestra competitividad como debieran”. “También sería pertinente preguntarse si, en un contexto de déficit como el actual, vamos a tener recursos suficientes para poder mantenerlas adecuadamente”, ha añadido.
En cuanto al transporte por carretera, para el presidente de los economistas “resulta evidente la existencia de un déficit en los recursos que afecta a la seguridad de nuestras carreteras, situación que ha podido verse agravada con el vencimiento de las concesiones de las autopistas de pago”. Por ello, según Pich, “habría que definir un modelo de financiación equilibrado que permitiera tanto asegurar los recursos necesarios para realizar nuevas inversiones como para mejorar la red actual. En este sentido, el presidente de los economistas estima que “la definición de un modelo de gestión, financiación y mantenimiento de la red de carreteras españolas habría de pasar, entre otras cuestiones, por explorar la posibilidad del pago por uso de las vías de alta capacidad; establecer unas reglas claras de funcionamiento y responsabilidad en la colaboración público-privada; implementar tecnologías de seguimiento y control ligadas a la seguridad, la sostenibilidad y el medio ambiente; e intentar alcanzar un acuerdo institucional entre los partidos políticos en materia de financiación de infraestructuras”.
Por su parte, Ángel de la Fuente considera que “nuestra política de infraestructuras es francamente mejorable, en parte por un inadecuado diseño de la administración que la gestiona. Carecemos de un sistema de planificación integrado con una visión global y de mecanismos rigurosos de evaluación ex ante por parte de un organismo técnico independiente. Como resultado, hemos invertido enormes cantidades de recursos en la construcción de infraestructuras punteras que a menudo resultan redundantes o excesivas en relación con las necesidades existentes, a la vez que tenemos déficits de equipamientos necesarios en otras áreas y descuidamos el mantenimiento de redes esenciales de transporte o de distribución y depuración de aguas. Por otra parte, sería conveniente desplazar una parte mayor de los costes del sistema de transporte hacia sus usuarios a través de cargos o peajes. Estos, además, deberían ayudar a internalizar las externalidades medioambientales y de congestión, acercando los costes privados a los sociales”.
A continuación, Ginés de Rus y Anna Matas han presentado cada uno una breve ponencia. La de De Rus ha llevado por título “El papel del sector público y el privado en la construcción y operación de las infraestructuras” y la de Matas, “El impacto de las infraestructuras de transporte sobre el crecimiento económico”.
En su intervención, Ginés de Rus ha afirmado que “los problemas de las Asociaciones Público-Privadas (APP) en España vienen de antiguo y responden a una asignación ineficiente de riesgos entre las empresas concesionarias y la Administración, que se traduce en la tensión entre los principios de riesgo y ventura del concesionario y de mantenimiento del equilibrio económico-financiero de la concesión. La urgencia de resolver estos inconvenientes no está en discusión; sin embargo, en mi opinión, el problema de fondo seguirá sin resolverse si no se lleva cabo la reforma integral de la gobernanza del sistema. Para explotar las ganancias potenciales de eficiencia de las APP es necesario revisar todas las fases del sistema de provisión de infraestructuras”.
En su intervención inicial, Anna Matas ha aseverado que “la relevancia que la política de transporte tiene en las agendas de los gobiernos refleja la idea muy extendida de que una inversión en infraestructura tendrá un efecto positivo sobre el crecimiento económico. Esta idea tiene un fundamento tanto teórico como empírico. No obstante, desde un punto de vista teórico no existe un consenso acerca de cuáles son los mecanismos que subyacen en esta relación, mientras que las dificultades de estimación explican el amplio rango de valores obtenidos para dicho impacto en los análisis empíricos”. Según Matas, “España cuenta con un stock de infraestructuras de transporte que, en términos generales, se sitúa por encima de la media de los países de la UE. Sin embargo, en las últimas décadas los avances de la productividad han sido muy escasos. Esta aparente contradicción puede explicarse por el hecho de que no cualquier inversión en infraestructura redundará en mejoras en la productividad y, en consecuencia, en un mayor crecimiento económico. El impacto dependerá de condiciones locales como la dotación relativa del resto de factores de producción –entre otros, la innovación y la educación; la calidad del gobierno y las instituciones; la estructura productiva; el tipo de proyecto y el tipo de infraestructura–. Además, el rendimiento de la inversión en infraestructura dependerá de cuál sea la relación entre el stock de infraestructura y el nivel de producción. En otras palabras, podemos esperar efectos positivos cuando la inversión contribuya a resolver de manera efectiva problemas de accesibilidad o cuellos de botella. En otros casos, la inversión puede generar un desplazamiento de la actividad económica entre regiones, sin que exista un impacto neto en el crecimiento. Por último, es preciso valorar la contraposición entre los objetivos de eficiencia y equidad territorial en el diseño de las inversiones”. Por último, Anna Matas ha añadido que “de cara el futuro, es necesario evitar la sobreinversión en determinados mercados y la no adecuación de las infraestructuras a la demanda. Ello se consigue con un mecanismo objetivo de evaluación que garantice la rentabilidad social de los proyectos y, en consecuencia, su impacto positivo en el crecimiento”.
A continuación, se ha desarrollado un coloquio que ha estado moderado por Valentín Pich y Ángel de la Fuente en el que Ginés de Rus y Anna Matas han dado respuesta a siete cuestiones clave:
1.- ¿Cuáles son las causas del declive del sistema concesional en España? ¿Cree que las reformas legislativas del gobierno ayudan a su recuperación como mecanismo de participación público-privada?
Según Ginés de Rus, “en su intento de corregir los defectos del modelo concesional, tan ampliamente utilizado en España, los cambios recientes en el marco regulatorio de las Asociaciones Público-Privadas (APP) han incrementado el riesgo asociado a invertir en infraestructuras. La reforma normativa vino motivada por la necesidad de transponer las directivas europeas, y por el intento de corregir las negativas consecuencias económicas derivadas de la aplicación de garantías legales que operaban en el pasado reciente, como la responsabilidad patrimonial de la administración y el restablecimiento del equilibrio económico-financiero”. De Rus considera que “las reformas buscaron eliminar estas garantías excesivas, retornando al principio de "riesgo y ventura", introduciendo un periodo de recuperación de la inversión, calculado en función de los tipos de interés de la deuda pública y los flujos de caja esperados. Los cambios introducidos determinan el mecanismo del cálculo ex ante del plazo concesional que se establece en la ley, con un máximo de 40 años para concesiones de obras. Se trata de un ejercicio imposible, ante los cambios de la demanda fuera del control del concesionario. La ley también contempla el mantenimiento del equilibrio económico, en el caso de cambios realizados por la Administración o situaciones de fuerza mayor”.
2.- En el transporte interurbano a media y larga distancia existe competencia tanto en el transporte aéreo como, de forma mucho más limitada, en el ferrocarril de alta velocidad. Sin embargo, el transporte colectivo por carretera se sigue ofreciendo mediante un sistema de competencia por el mercado (concesiones competitivas en el que el precio y la calidad del servicio están regulados, precio máximo y calidad mínima). ¿Existe la posibilidad de introducir competencia en el mercado de transporte de pasajeros en autobús interurbano de forma que el precio y la calidad los fijen libremente los operadores?, ¿cuáles serían los beneficios y los costes esperados?
Anna Matas ha respondido que “efectivamente, a diferencia de lo que ha ocurrido en la mayoría de los países europeos, España ha optado por mantener un sistema de competencia por el mercado para el autobús interurbano mediante el cual las empresas compiten para conseguir la concesión en exclusiva durante un periodo temporal fijo. La experiencia en países como el Reino Unido, Francia, Alemania o Italia muestra que la competencia en el mercado resulta en menores precios y un servicio más adaptado a la demanda. Un estudio de Asensio y Matas (2022) para una muestra de rutas entre ciudades calcula un precio medio en España de 6,8 céntimos de €/km, mientras que el Reino Unido era de 5,3, en Alemania de 5,0, en Portugal 4,8 y en Francia de 3,6. Además, las empresas tienen una mayor flexibilidad para competir con los modos alternativos –avión, ferrocarril o coche compartido– y para adaptar las rutas a cambios en la demanda”. Sin embargo –para Matas–, “la liberalización supone el abandono de líneas no rentables que ahora son financiadas con ingresos excedentarios de las líneas rentables, que para ello deben fijar un precio superior al coste medio. Si las primeras se consideran socialmente rentables, aunque no lo sean en términos financieros, deberían mantenerse como Obligaciones de Servicio Público financiadas directamente con subvenciones públicas. Asimismo, dado que no es un mercado perfectamente competitivo, la CNMC debería evitar actuaciones no competitivas, garantizando, por ejemplo, el acceso no discriminatorio a las terminales de autobús y vigilar el grado de concentración en el mercado”.
3.- La introducción de peajes por el uso de las carreteras en un tema muy sensible políticamente. Las infraestructuras hay que pagarlas, en cualquier caso. A diferencia de España, muchos países de nuestro entorno cuentan con un sistema de pago en sus carreteras principales, aunque con diferentes modalidades. ¿Está a favor o en contra del pago por uso en las infraestructuras viarias de alta capacidad? ¿Qué ventajas e inconvenientes tiene el pago por uso?
Para Ginés de Rus, “el tema espinoso de quién y cómo pagar por las infraestructuras se debería de abordar en conjunto, para todos los modos de transporte, y no caso por caso como se hace en la actualidad. Dadas las repercusiones a largo plazo de estas políticas sería conveniente un pacto entre los grandes partidos para evitar la contaminación del debate por razones de oportunismo político. Creo que la mayoría de los economistas consideran que es más eficiente recurrir al pago por uso que a la aparente gratuidad. El acceso libre (pago con impuestos) tiene el atractivo de simplificar la utilización de la infraestructura, evitando los costes administrativos del sistema de precios, y el malestar de los usuarios. Como contrapartida, además de aumentar irremediablemente la carga fiscal, priva del papel señalizador de los precios, distorsionando las decisiones de los agentes en materia de movilidad, configurando un total excesivo de viajes y una distribución modal subóptima en viajeros y mercancías, especialmente cuando existen externalidades negativas y congestión”.
Tras manifestar su total conformidad con la respuesta de De Rus, Anna Matas ha añadido que “el diseño del sistema de precios debería tener en cuenta los impuestos que ya pagan los usuarios de los sistemas de transporte y, en particular, el impuesto sobre los combustibles. Con respecto a su diseño, en el caso de la carretera, solo un sistema de precios que varíe en función de la distancia, congestión, tipo de vehículo y carretera internalizará de forma correcta los costes externos. El desarrollo actual de la tecnología ya permite la implementación de este sistema. Es necesario comparar los costes y los beneficios de sistemas de pago complejos frente a otros más simples y adaptarlo a las distintas circunstancias.
4.- ¿Cuál ha sido el impacto de la supresión de los peajes en las autopistas interurbanas sobre el tráfico?, y, en particular, ¿sobre el tráfico de los vehículos pesados? ¿y sobre los accidentes?
Según Anna Matas, “la supresión del peaje en las autopistas ha generado un incremento del tráfico alrededor del 30%, aunque en algunas rutas –por ejemplo, ciertos tramos de la AP-7– el aumento ha sido superior al 70%. En particular, se ha observado un fuerte incremento del tráfico de camiones que ha alcanzado una cuota entre el 30 y el 40% del total. Como consecuencia, los episodios de congestión y los accidentes son cada vez más frecuentes en estas vías. Sin embargo, dado que mayoritariamente el aumento de tráfico se explica por el trasvase de usuarios desde las vías convencionales a las autopistas, los efectos globales deben medirse para el corredor completo. En el caso de los accidentes, para una misma intensidad de tráfico, el impacto sobre el riesgo de accidentes de la entrada de un vehículo adicional se estima que, como media, es del orden de 3 veces mayor en una carretera convencional que en una autopista. Esta ratio es igual a 4 cuando se analiza el número de fallecidos. El efecto diferencial entre tipo de carreteras es similar para los vehículos ligeros y los pesados, aunque la probabilidad de que estos últimos aumenten el número de accidentes (y fallecidos) es mucho mayor. Examinando todo el corredor el coste de los accidentes ha disminuido”. Matas ha añadido que “la implicación de estos resultados es que el precio por el uso de las infraestructuras debería tener en cuenta el menor coste en términos de accidentes que los vehículos ocasionan en las autopistas o autovías respecto las carreteras convencionales”.
5.- Algunas infraestructuras tienen problemas de congestión, sobre todo en las entradas a las grandes ciudades, generando, entre otros problemas, mayores emisiones de CO2 y pérdida de horas de trabajo. ¿Qué se podría hacer al respecto?
Para Ginés de Rus, “la tarificación por el uso de las infraestructuras tiene dos aproximaciones diferentes. Una, que es la del Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible, más intervencionista, y que puede resumirse en que hay que revitalizar el ferrocarril, fomentar el transporte público y disuadir del uso del vehículo privado. La otra, que parte del respeto a la libertad de elección del usuario, señalizando el regulador, mediante el sistema de precios y restricciones ocasionales (casos de contaminación local extrema), los costes marginales sociales de cada opción de transporte. En los principios de tarificación que proponemos deben minimizarse las distorsiones en la generación de ingresos, y no discriminar por modo de transporte, internalizando externalidades que generen ingresos, como es el impuesto sobre el combustible por la emisión de contaminantes o la tarificación por congestión. El que deteriora la infraestructura paga y, por tanto, el peaje de mantenimiento debe reflejar el daño causado por el vehículo, lo que genera incentivos para reducir el peso por eje en el caso de los camiones y la distribución óptima de cargas por modos de transporte. Los automóviles privados apenas deterioran el firme en comparación con los vehículos pesados, por lo que lo que tendrían que pagar sólo la parte correspondiente de los costes fijos de operación y mantenimiento, como la iluminación o la señalización, que no dependen del tipo de vehículo y cuya cuantía sería muy baja. Sería un peaje puntual por congestión en las zonas y franjar horarias en las que se requiera. Este tipo de peaje será importante en el futuro cuando la cuota de los vehículos eléctricos aumente reduciéndose la contaminación, pero no la congestión ni los accidentes. En el caso de problemas serios de concentración excesiva de contaminación local cabe introducir restricciones, pero al ser los efectos de las emisiones de CO2 globales, su internalización se realiza con el impuesto al combustible”.
Anna Matas cree que “no existe una solución única para abordar el problema de la congestión en los accesos y salidas de las ciudades. A mi modo de ver, debería invertirse en infraestructuras, siempre y cuando el resultado de la evaluación del proyecto así lo aconseje. La evaluación debería contemplar todos los costes y beneficios sociales. Sin embargo, la política de inversión debe ir acompañada de un sistema de precios que refleje los costes externos, en particular, de congestión y medioambientales. De no ser así, en poco tiempo se volvería a la situación inicial. Estas reflexiones son válidas tanto para el transporte privado como público. Adicionalmente, cabe buscar otras medidas que incidan en la gestión del tráfico y en el desplazamiento de parte de la demanda fuera de las horas punta”.
6.- En septiembre de 2022, el Gobierno estableció un vale gratuito para un número de viajes ilimitado de corta distancia en Renfe y en los autobuses metropolitanos de largo recorrido, a la vez que dotó de los recursos necesarios para establecer descuentos en los títulos de transporte urbanos de un 30%, que podían ser complementados con un porcentaje adicional por las CC.AA. Estos descuentos tienen carácter provisional y está previsto volver al nivel anterior de tarifas. ¿Deberían mantenerse estos bajos precios para el transporte público urbano?, ¿sería deseable el transporte urbano gratuito?
A este respecto, Anna Matas considera que “la disminución del precio de los títulos de transporte público en los ámbitos metropolitanos nos ofrece la posibilidad de estudiar qué impacto tiene sobre la demanda una reducción del precio que en algunos casos alcanza el 50%. Un análisis provisional para el área de Barcelona muestra que la demanda ha crecido entre un 10 y un 15%, en línea con lo que se esperaría a partir de los valores usuales de la elasticidad precio. Así, al menos en el corto plazo, se observa que reducciones significativas del precio tienen resultados similares a los obtenidos con variaciones de tarifas de menor magnitud”. “La cuestión clave –según Matas– es si se ha logrado un trasvase de usuarios del coche al transporte público. Los primeros datos apuntan que el efecto ha sido muy modesto. Si realmente se desea incidir en la reducción del uso del vehículo privado, deben aplicarse políticas dirigidas a desincentivar su uso. Posiblemente la medida más eficaz sería un peaje por congestión, aunque genera un gran rechazo social. Existe margen, no obstante, para incidir en el reparto entre modos de transporte a través de políticas menos discutidas como el precio del aparcamiento”. “Un transporte público gratuito no me parece aconsejable en la medida que generará un número excesivo de viajes y no logrará reducir de manera significativa el uso del coche. Cada ciudad o área metropolitana debería buscar cuál es el nivel de subvención óptimo para el transporte público. Ello depende de variables como el nivel de congestión o el grado de sustitución entre transporte público y privado. Quisiera enfatizar que no es posible diseñar reglas simples para establecer cuál debe ser la subvención óptima que sean válidas para cualquier ámbito urbano. Además, la subvención deberá contar con un sistema de financiación sostenible para evitar que disminuciones de precios redunden en una peor calidad del servicio”, ha concluido.
7.- ¿Qué opina sobre el Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible, actualmente en trámite parlamentario?, ¿cuáles son los pros y contras de este proyecto? ¿qué habría que hacer para lograr una movilidad realmente sostenible? ¿Cree que el proyecto de ley de movilidad sostenible contribuirá a una mejora de las infraestructuras y servicios de transporte?
Ginés de Rus y Anna Matas consideran que “el énfasis del nuevo texto legal se pone en el tratamiento de las externalidades negativas del transporte con un conjunto de instrumentos dirigidos a modificar la distribución modal de los tráficos en favor de los menos contaminantes favoreciendo la intermodalidad y las políticas e inversiones que den prioridad a la movilidad activa (andar y bicicleta) y el transporte colectivo en detrimento del uso del automóvil. Menos peso parece concedérsele al uso del sistema de precios como señalizador que guía, mediante la internalización de las externalidades, la decisión libre de los individuos sobre la manera de satisfacer sus necesidades de movilidad. En este sentido, se proponen medidas para fomentar la movilidad sostenible en ámbitos urbanos sin tener en cuenta su tamaño ni problemática real lo cual puede conducir a unos resultados cuyos costes superen a los beneficios. A modo de ejemplo, tendríamos la extensión de las ZBE a municipios excesivamente pequeños”. Según ambos economistas, “aunque crea nuevos organismos y documentos de planificación, se mantiene fiel al viejo esquema de gobernanza del Ministerio basado en las direcciones generales unimodales. Tampoco avanza en el proceso de evaluación independiente dejando la evaluación ex ante a las unidades ministeriales y a las grandes empresas públicas como Puertos de Estado, Aena o Adif, rompiendo así el principio esencial de separar al evaluador del promotor del proyecto o política. Tampoco avanza en el diseño de las asociaciones público-privadas, con la necesaria separación, por ejemplo, entre la unidad que adjudica los contratos de concesión y la unidad que los monitoriza y renegocia. En cuanto al transporte interurbano por carretera, la Ley sigue apostando por el modelo concesional. La posibilidad de competencia por el mercado queda reservada a rutas debidamente motivadas y con la autorización del Consejo de ministros. En cuanto el transporte público urbano, define un esquema de financiación que, aunque con modulaciones, es de aplicación a la mayoría de las áreas urbanas sin tener en cuenta las características propias de cada una de ellas. Establecer criterios comunes para municipios tan distintos no parece la mejor solución desde un punto de vista de eficiencia económica.
Finalmente, Valentín Pich y Ángel de la Fuente han cerrado el coloquio, resumiendo en su intervención final las PRINCIPALES CONCLUSIONES. No cabe duda de que nuestra política de infraestructuras es francamente mejorable y de que nuestro país ha invertido enormes cantidades de recursos en la construcción de infraestructuras punteras que a menudo resultan redundantes o excesivas en relación con las necesidades existentes y se ha descuidado el mantenimiento de redes esenciales de transporte. Sería necesario evitar la sobreinversión en determinados mercados y la no adecuación de las infraestructuras a la demanda, así como desplazar una parte mayor de los costes del sistema de transporte hacia sus usuarios a través de cargos o peajes lo que ayudaría a internalizar las externalidades medioambientales y de congestión. Se deberían establecer unas reglas claras de funcionamiento y reparto de riesgos y responsabilidades en la colaboración público-privada e intentar alcanzar un acuerdo institucional entre los partidos políticos en materia de financiación de infraestructuras. No parece conveniente el transporte público gratuito en la medida que generaría un número excesivo de viajes y no lograría reducir de manera significativa el uso del coche.