No es la primera vez que Marruecos emplea instrumentos de presión sobre España para reforzar su posición estratégica. Quienes conocen la evolución de nuestras relaciones bilaterales saben que la estabilidad nunca puede darse por supuesta y que el Estado debe actuar con la prudencia, la firmeza y la continuidad que exigen los intereses nacionales. Precisamente por ello, una situación como la vivida en los últimos en Ceuta no puede analizarse únicamente desde la perspectiva de la política exterior o de la gestión de fronteras. Ello nos obliga también a reflexionar sobre el papel que corresponde desempeñar a las instituciones permanentes del Estado cuando la soberanía nacional se ve sometida a tensiones extraordinarias.
Es precisamente en ese contexto donde cobra pleno sentido una pregunta que durante demasiado tiempo hemos despachado con excesiva ligereza: ¿qué significa realmente que el artículo 56.1 de la Constitución establezca que el Rey "arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones"?, o quizás ¿se trata de una fórmula protocolaria sin contenido efectivo o de una auténtica función constitucional concebida para preservar el equilibrio institucional cuando los mecanismos ordinarios muestran signos de insuficiencia? Desde mi punto de vista, en España hemos terminado leyendo dicho artículo de la Constitución como si fuera una fórmula protocolaria. “El Rey arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones”, repetimos, para añadir inmediatamente que no puede hacer nada relevante. A fuerza de minimizar el precepto, hemos vaciado de contenido una de las expresiones más deliberadas de todo el texto constitucional. Creo que esa lectura es errónea.
La Constitución de 1978 no creó un rey ornamental, sino una magistratura de reserva para situaciones de anormalidad institucional. Quien reduce la función arbitral y moderadora a cortar cintas, recibir embajadores y pronunciar discursos navideños convierte el artículo 56.1 en una redundancia inútil, las constituciones no suelen escribir palabras inútiles. La clave está en tomar en serio los verbos elegidos por el constituyente. El artículo 56.1 no dice que el Rey "represente" simplemente el funcionamiento regular de las instituciones, sino que añade que "arbitra y modera" ese funcionamiento. En una Constitución, los verbos importan.
Arbitrar no es observar pasivamente. Un árbitro interviene cuando el juego se desordena, un moderador actúa cuando una de las partes amenaza con romper el equilibrio. Si el constituyente hubiera querido atribuir al Rey una función puramente ceremonial, habría bastado con definirlo como símbolo de unidad y permanencia. Sin embargo, añadió una función institucional específica, distinta de la representación y distinta del gobierno. Es cierto que el Rey no dispone de poder ejecutivo propio, que sus actos requieren refrendo y que no puede sustituir al Gobierno ni a las Cortes. Pero de ello no se deduce que su función arbitral sea irrelevante. La monarquía parlamentaria no elimina la Corona como poder constitucional, la transforma en un poder de contención y continuidad.
La cuestión decisiva aparece en las situaciones de anormalidad no revolucionaria. La Constitución, en efecto, atribuye al Gobierno la dirección de la política interior y exterior, de la Administración civil y militar y la defensa del Estado (artículo 97). Es al Ejecutivo de España a quien corresponde adoptar las decisiones políticas y estratégicas necesarias para proteger la soberanía nacional y la integridad territorial. Precisamente porque esa responsabilidad corresponde al Gobierno, resulta esencial distinguir entre dirigir la acción política y garantizar la continuidad constitucional del Estado. Son funciones totalmente diferentes, aunque complementarias. No hablo de un golpe de Estado, ni de una suspensión abierta de la Constitución, sino de algo más frecuente en las democracias contemporáneas: la erosión gradual de los contrapesos, la ocupación partidista de instituciones independientes, la degradación del debate público y la utilización de la legalidad para debilitar el espíritu constitucional.
La propia Constitución contempla que la continuidad del Estado exige instituciones con funciones diferenciadas. No es casual que el artículo 97 atribuya al Gobierno la dirección de la política interior y exterior, de la Administración civil y militar y la defensa del Estado, que el artículo 8 encomiende a las Fuerzas Armadas garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional, y que el artículo 56.1 confíe al Rey la misión de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones. No existe contradicción entre dichos preceptos, sino una misma arquitectura constitucional orientada a preservar la continuidad del Estado. Cada uno desempeña una función propia: el Gobierno dirige la acción política, las Fuerzas Armadas garantizan materialmente la soberanía y la integridad territorial, y la Corona asegura, desde su magistratura constitucional, la continuidad institucional mediante el arbitraje y la moderación.
Los acontecimientos de Ceuta constituyen un ejemplo particularmente significativo de esa clase de anormalidad institucional. La presión ejercida sobre la frontera española por Marruecos no puede reducirse a un incidente fronterizo más, y menos cuando un Estado extranjero pone a prueba la capacidad de reacción de España en un ámbito tan sensible como el control de sus fronteras y la defensa de su soberanía. En ese caso la respuesta institucional adquiere una dimensión constitucional, y si, además, una parte importante de la sociedad percibe que el Gobierno no ha respondido con la firmeza que exige la defensa de la integridad territorial, la cuestión deja de ser exclusivamente política para afectar a la confianza en el funcionamiento regular de las instituciones.
En este caso, esperar a que exista una infracción constitucional inequívoca puede significar llegar demasiado tarde. Las democracias rara vez se destruyen de un día para otro; suelen desgastarse mediante una acumulación de decisiones formalmente legales, pero materialmente lesivas del orden constitucional. Aquí es donde la función del Rey adquiere sentido. No como un soberano capaz de imponer su voluntad, sino como una magistratura de advertencia. Su fuerza no reside en la coerción, sino en la autoridad institucional que deriva de representar la continuidad del Estado frente a la contingencia de los gobiernos. Precisamente porque carece de poder ejecutivo propio, la autoridad del Rey no puede medirse por su capacidad para imponer decisiones, sino por su capacidad para recordar el sentido último de la Constitución cuando las instituciones atraviesan momentos de tensión. El artículo 56.1 no convierte al Rey en un poder de sustitución del Gobierno, lo configura como una garantía institucional de preservación constitucional.
Precisamente porque la Corona encarna la continuidad histórica y jurídica del Estado, su función no puede entenderse al margen de situaciones que comprometen la soberanía nacional. La defensa de la integridad territorial no constituye un objetivo partidista, sino uno de los presupuestos de existencia del propio Estado constitucional. Por ello, cuando acontecimientos como los vividos en Ceuta ponen en cuestión la capacidad de las instituciones para transmitir firmeza y cohesión frente a presiones exteriores, la misión arbitral y moderadora del Rey adquiere una especial relevancia constitucional. A mi juicio, esa autoridad puede ejercerse plenamente dentro de la Constitución: mediante consultas rigurosas, a través de mensajes institucionales que recuerden los principios esenciales del orden constitucional, rechazando la normalización del deterioro institucional y actuando siempre con el propósito de preservar el funcionamiento regular de las instituciones. De ahí que quien afirme que todo ello sería "hacer política" confunde la política partidista con la defensa de las condiciones constitucionales que hacen posible la propia competencia democrática.
La neutralidad del Rey no puede significar neutralidad entre la preservación del orden constitucional y su deterioro. Una institución creada para arbitrar y moderar pierde su razón de ser si interpreta esas funciones como un deber de silencio absoluto. El artículo 56.1 contiene una de las intuiciones más profundas de la Constitución de 1978: una democracia necesita no solo poderes que gobiernen, sino también una institución, la Corona, que recuerde que el Estado está por encima de la alternancia política de cada momento. Por ello cuando el funcionamiento regular de las instituciones se ve amenazado, la Corona no está llamada a mandar; está llamada a hacer visible el límite. Su misión más alta no consiste en sustituir a los órganos democráticos, sino recordarles que la legitimidad democrática solo se mantiene mientras respete el marco constitucional que la hace posible.
Esa obligación adquiere una especial intensidad cuando los riesgos proceden del exterior y afectan directamente a la soberanía del Estado. Ningún Gobierno puede monopolizar la identificación entre su actuación y el interés nacional, ni puede pretender que la defensa de la integridad territorial sea una cuestión exclusivamente gubernamental. La continuidad del Estado pertenece al conjunto del orden constitucional, y precisamente por eso la Constitución atribuye a la Corona una posición singular dentro de su arquitectura institucional. Por eso, la verdadera pregunta no es si el Rey puede salvar por sí solo la democracia. La verdadera pregunta es si una Constitución que le ordena arbitrar y moderar puede interpretarse como si le ordenara simplemente callar.
A mi juicio, no, porque si el artículo 56.1 ordena al Rey arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones, esa función no puede reducirse a una cortesía protocolaria. En una democracia parlamentaria, la Corona no está llamada a sustituir a los poderes elegidos, pero tampoco a permanecer indiferente cuando el equilibrio constitucional se deteriora. Su deber más alto es recordar, con toda la autoridad que la Constitución le reconoce, que ninguna mayoría política puede convertir la legalidad del momento en un poder sin límites.
Si esa reflexión resulta hoy especialmente pertinente es porque episodios como los vividos en Ceuta demuestran que las amenazas al Estado constitucional no siempre se presentan bajo la forma de una crisis revolucionaria o de una quiebra abierta de la legalidad. A veces adoptan la forma de presiones exteriores, respuestas institucionales insuficientes y una progresiva erosión de la confianza de los ciudadanos en la capacidad del Estado para proteger su soberanía. Es precisamente para esos momentos cuando el constituyente quiso que la Corona no fuese un mero símbolo, sino una garantía constitucional de continuidad, arbitraje y moderación al servicio de España y de su Constitución.
Las Constituciones no se escriben únicamente para los días de normalidad. Se escriben, sobre todo, para los momentos en que el Estado es puesto a prueba. Por eso el constituyente no se limitó a proclamar que el Rey representa al Estado, le encomendó arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones. Esa función carecería de sentido si hubiera de ejercerse únicamente cuando nada está en peligro. Su auténtico significado aparece cuando la soberanía nacional, la integridad territorial o el equilibrio constitucional se ven amenazados y el Gobierno no ejerce con la firmeza necesaria las responsabilidades que la Constitución le atribuye en la defensa del Estado. Es entonces cuando la Corona revela el verdadero alcance de la función que la Constitución le tiene encomendada: arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones para preservar la continuidad del Estado y recordar que España no pertenece a ningún Gobierno, a ninguna mayoría circunstancial ni a ningún proyecto político. Pertenece únicamente a la Nación y a la Constitución que garantiza su continuidad.
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